Artiklid

Aasta 2009 õigusloomes –
kärpekrokodill õiguste kallal

Allar Jõks, advokaadibüroo Sorainen nõunik

Carri Ginter,  advokaadibüroo Sorainen partner

Rasked ajad majanduses on pannud õigussüsteemi proovile. Öeldakse, et erakorraline aeg nõuab erakorralisi meetmeid. Kas aga kõik, mis eelmisel aastal eelarve positsioonide parandamiseks seadusloomes ette võeti, oli vastavuses põhiseaduses sätestatud väärtuspõhimõtetega seadmata ohtu isikute õigusi?

Tagasivaade lahkunud aastale ei võimalda sellele küsimusele kahjuks jaatavalt vastata.

Meie õiguskorra tüviteksti – Eesti Vabariigi põhiseaduse – printsiipide eiramine muutus möödunud aastal tavapäraseks. Lisaeelarvetega kujundati ümber tulubaas ja ka põhiseaduses fikseeritud väärtushinnangud. Põhiseadus sisaldab põhimõtteid, mis on põhiõiguste määratlemise ja kaitsmise nurgakivid. Riigikohus on 16 aasta jooksul ladunud neist Eesti õigusriigi vundamendi. Eelkõige peame silmas õiguskindluse põhimõtet, mis hõlmab nii õigusselguse kui ka õiguspärase ootuse printsiipi. Õigusselgus ehk kindlus kehtiva õiguse sisus on üks õigusriigi alustalasid. Õigusselguse põhimõte tuleneb nõudest, et isikul peab olema mõistlik võimalus ette näha õiguslikke tagajärgi, mida tema tegevus võib kaasa tuua – isikul peab olema õigusnormidele tuginedes võimalik prognoosida avaliku võimu käitumist. Kõnealune põhimõte tähendab seda, et õigusnormid peavad olema piisavalt selged ja üheselt arusaadavad nii ametnikele kui ka isikutele.

Saneerimisseadus – ülepaisutatud ootused?

2009. aasta alguses jõustunud saneerimisseaduses nähti ühte päästerõngast ajutistesse makseraskustesse sattunud ettevõtetele. Paraku ei ole saneerimisseadus seni loodetud määral Eesti majandust mõjutanud.

Üks põhjustest, miks saneerimismenetlus ei osutunud majanduse päästmise võluvitsaks, peitub maksu- ja tolliameti jäärapäises käitumises. Maksuhaldur vaidlustas kohtus kõik kinnitatud saneerimiskavad, kus on maksunõuet vähendatud või ajatatud. Kuna enamusel saneeritavatel ettevõtetel on ka maksuvõlad, siis takerdus saneerimise kaudu ettevõtete tervendamine maksuhalduri algatatud vaidlustesse. Maksuhaldur õigustas oma käitumist väitega, et maksunõuet kui avalik-õiguslikku rahalist kohustust ei saa saneerimismenetluses ümber kujundada, kuivõrd maksukorralduse seadus ei sisalda sellekohast erinormi. Maksuhaldur püüdis neis vaidlustes anda maksukorralduse seadusele “püha seaduse” tähendust. Sisuliselt oli tegemist katsega eelistada üht võlausaldajat, st riiki, teistele võlausaldajatele. Maksuhalduri põikpäisuse põhjuseid tuleb otsida seaduse ette valmistanud ametnike avalikest väljaütlemistest, milles kinnitati, et maksunõudeid ei saa saneerida.

Läinud aasta novembris andis Riigikohus taolisele lähenemisele karmi hinnangu.(1) “Seega ei piira otsese sätte puudumine maksukorralduse seaduses maksuvõla ümberkujundamist. Kui seadusandja tahe oleks olnud vältida maksunõuete ümberkujundamist, oleks selline keeld sätestatud seaduses.” Riigikohtu otsuse sõnum on seega lihtne – maksunõuded on saneerimismenetluses ümberkujundatavad.

Seaduse ettevalmistajad võiksid sellest otsusest kõrva taha panna, et kui seaduse sisu ja eesmärki hakatakse otsima mitte seaduse tekstist, vaid seaduse ette valmistanud ametnike väljaütlemistest, võivad sellel olla dramaatilised tagajärjed.

Ei maksa unustada, et seaduse ettevalmistajate poolt ebaselgete ja vastukäivate signaalide andmisega ning sellest tuleneva maksuhalduri isetegevuse tulemusena seati ohtu kümnete tervenemise teele asunud ettevõtete päästmine, mis võib tähendada aga sadade töökohtade kadu ja pikemaajalise maksutulu vähenemist.

Töölepingu seadus – hirmul on suured silmad?

Õigusselgusetus on ka töölepingu seadust iseloomustav märksõna. Mitte ainult sellepärast, et veel nädalapäevad enne seaduse jõustumist ei olnud teada, millises sõnastuses seadus vastu võetakse.

Tabavalt kommenteeris vabariigi president töölepingu seaduse väljakuulutamisel, et seadus, mis puudutab Eestis peaaegu iga tööealist inimest, peaks olema nii töövõtjale kui ka tööandjale võimalikult arusaadav, selge ja täpne. “Töölepingu seadus seda paraku ei ole. Halvaks näiteks on viitamine Euroopa Liidu direktiivile kohas, kus direktiivi sisu tulnuks seaduse selguse huvides seaduses endas avada,” sõnas riigipea. “Kuidas suudab töötaja selgeks teha, kas temale lubatav puhkeaeg või öötöö korraldus on seaduslik, kui seadus ise ei ütlegi, mis seaduslik on?”

Töölepingu seadus jõustus majanduslanguse tipus, mistõttu seaduse rakendamisega 1. juulist seostus rohkem hirme kui lootusi. Õnneks osutusid hirmud ülepaisutatuks ja töölepingu seaduse kohaldamisele ei järgnenud massilisi koondamisi ehk töölepingu seaduse ja töötute arvu kasvu vahele on raske võrdusmärki tõmmata.

Jääb loota, et paindlikkus tööjõuturul annab Eestile võrreldes Põhjamaadega konkurentsieelise ja julgustab ettevõtjaid kasvatama firmasid ning loob pikas perspektiivis uusi töökohtasid.

Pensionisambad või jääpurikad

Õiguspärane ootus tähendab, et igaühel peab olema võimalik kujundada oma elu mõistlikus ootuses, et õiguskorraga talle antud õigused ja pandud kohustused püsivad stabiilsed ega muutu rabavalt ebasoodsas suunas. Teise pensionisambasse tehtavate riigipoolsete maksete peatamine tõstatas küsimuse, kas meie pensionisambad on püsivamad kui jääpurikad Tallinna kesklinnas. Ka keskkonnatasude seaduses kehtima hakanud muudatused ning õppelaenude riigipoolse kustutamise lõpetamine on ilmekad näited, mis riivasid tugevalt õiguspärase ootuse põhimõtet. Põhiseadus ei taga siiski õiguspärast ootust heade aegade jätkumiseks ega nõua kehtiva regulatsiooni kivistamist. Õigussuhted tuleb muutunud oludele ümber kujundada. Iga sellise otsusega käivad alati kaasas nii võitjad kui ka kaotajad. Õiguskaitse keelde tõlgituna tähendab see erinevate põhiõiguste ning nende taga peituvate huvide ja väärtuste hoolikat kaalumist.

Õiguskindlus tähendab, et õigusi kahandavad või kohustusi suurendavad normid peavad olema läbimõeldud ning neid ei kehtestata meelevaldselt ega üleöö. Käibemaksuseaduse muudatuste jõustumine ilma piisava üleminekuajata on juba õiguskantslerilt õigusliku hinnangu saanud. Alahinnata ei tasu taoliste maksuseaduste muudatuste mõju Eesti maksusüsteemi konkurentsivõimele. Vaatamata sellele, et me oleme Eesti maksusüsteemi üle uhked ja armastame seda tuua eeskujuks teistele riikidele, räägib tegelikkus muud keelt. Tunnustatud rahvusvahelised uuringud näitavad, et maksusüsteemi lihtsuselt ja ettevõtjasõbralikkuselt on Eesti maailmas 38. kohal ning ettevõtte maksukoormuse osas 49,1%-ga aastakasumist 131. kohal.(2)

Kas riigilõivu võib mõõdutundetult tõsta?

Ilmekas näide läbimõtlemata seadusemuudatusest on seotud riigilõivu olulise tõusuga kohtusse pöördumisel. Mäletatavasti muutus 2009. aasta jaanuarist kohtusse pöördumine üleöö kordades kallimaks. Lõivude tõstmise põhjenduseks toodi, et kui inimesed kohtuskäimise ise kinni maksavad, jõuab kohtusse vähem põhjendamata kaebusi. Varjatud eesmärgina võis näha soovi riigikassat raskel ajal täita. Riigikohus leidis 2009. aasta detsembris, et ebaproportsionaalselt kõrge riigilõiv võib rikkuda isikute õigust kohtusse pöörduda. Kohus tunnistas riigilõivuseaduse põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles nähakse ette kohustus tasuda tsiviilasjalt hinnaga kuni 1 000 000 krooni riigilõivu 75 000 krooni.(3) Tegemist on pretsedenti loova lahendiga, mis peaks hoiatama seadusandjat sarnast viga kordamast.(4)

Kolme päevaga ettevõtjast kurjategijaks

Hoopis dramaatilisem näide üleöö kehtestatud õigusmuudatusest pärineb sotsiaalministri tegevusvaldkonnast. Sotsiaalministri määrusega kanti juulis, suvepuhkuste harjal, osad ravimid lubatud ainete nimekirjast narkootiliste ja psühhotroopsete ainete nimekirja. Määruse avaldamise ja jõustumise vahele jäi kolm päeva. Narkootiliste ainete käitlemiseks tuli ettevõtjal hankida tegevusluba, kuna loa puudumine toob kaasa kriminaalvastutuse. Isegi Eestis ei ole võimalik kolme päevaga saada tegevusluba, eriti veel ajal, kui enamik ametnikke puhkab. Ettevõtjale tõi määruse kiirkorras jõustamine kaasa läbiotsimise ja seaduslikult omandatud ravimite konfiskeerimise. Eelneva näite varal ei ole liialdus väita, et Eestis võib kolme päevaga muutuda kurjategijaks ilma ise seda teadmata.

Siga ja kägu Eesti õigusloomes

Hea õigusloome tava eeldab, et vahetult enne lõpphääletust Riigikogus ei lisata eelnõusse põhimõttelist laadi ja teist valdkonda puudutavaid muudatusi ning kümneid seadusi ei võeta vastu ühtse “paketina”. Lisaks tähendab hea õigusloome, et õigusloome protsessi kaasatakse asjasse puutuvad isikud, analüüsitakse kavandatavate muudatuste mõju ja jäetakse piisav aeg jõustumiseks. See kõik peaks kindlustama, et seadusloome protsess on läbipaistev, parlamentaarne debatt seejuures sisuline ja presidendi poolt enne seaduse väljakuulutamist teostatav põhiseaduslikkuse kontroll tõhus.

Neid põhimõtteid ei järgitud ei esimese lisaeelarve menetlemisel “turbomenetlusega”, kus eelarve seoti usaldushääletusega, ega teise lisaeelarve vastuvõtmisel. Näiteks kiirlaenuandjate ehk SMS laenuga seonduva reguleerimine rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduses tõi kaasa olukorra, kus seadus reguleeris täiesti teise reguleerimisvaldkonda kuuluvaid õigussuhteid. Kiirlaenul ning rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamisel on sama palju ühist kui seal ja käol. Tulemusena karistati kiirlaenuandjat laenuvõtja isikusamasuse tuvastamata jätmise eest sama suure trahviga kui karistatakse terrorismi rahastamises süüdistatavat ehk rahatrahviga 500 000 krooni.

Paraku iseloomustab Eesti õiguspoliitikat ka 2009. aastal seadusandja pime usk karistus-õiguslike vahendite imettegevasse jõudu. Isegi kui uskuda, et nn monopolidevastase seaduse algatamine oli kantud parimatest kavatsustest, mitte aga valimiskampaaniast, ei tohiks hakata karistusõiguslike vahenditega eraõiguslikke suhteid reguleerima. Vastasel juhul muutub õigusnorm justkui kummipaelaks, mida seadust rakendav ametnik meelevaldselt venitama hakkab. Möödunud aastat iseloomustab trend, kus moraal on õiguse rakendamisel kõrvale tõrjutud ja eesmärgipärase tõlgendamise asemel muutub valdavaks otstarbepärane tõlgendamine. Teisisõnu ei peeta tõlgendamisel oluliseks enam mitte seda, mis on õige ja õiglane, vaid seda, mis on kasulik.

Meediasõjast kafkaliku protsessini

Möödunud aastal süvenesid riigiasutuste katsed mõjutada avalikkuse ja kohtu arvamust meediamanipulatsiooni kaudu. Avalikkuse ette kahtlustuste paiskamine ja kohtuväline süüdimõistmine paistis olevat olulisem kui erapooletu ja tasakaalustatud teavitamine.

Nii näiteks algatas tarbijakaitseamet (TKA) aktiivse meediasõja valuutavahetajate vastu, süüdistades neid ebaseaduslikus tegevuses ja klientide nöörimises. Riigiasutusena ei arvestanud TKA oma vastutust olla kommunikatsioonis erapooletu ja tasakaalukas. Tulemusena mõjutas kampaania terve sektori käitumist. Paljud valuutavahetajad ja pangad muutsid oma hinnakujundust, et mitte meediarünnaku alla jääda. Vaatamata sellele, et kolmes erinevas kohtuastmes hiljem valuutavahetajate tegevuses midagi ebaseaduslikku ei tuvastatud, ei kostunud tarbijakaitsest mingit vastukaja. Ometi oleks riigiasutuselt, kes varem aktiivset meediasõda pidas, võinud oodata avalikku vabandust oma alusetute süüdistuste pärast.

Prokuratuuri stiilinäiteks võib tuua ühe tuntud Eesti ärimehe kohtu alla andmise. Prokuratuur väljastas pressiteate kohtu alla andmisest ja organiseeris samal päeval pressikonverentsi, kus sõna sai süüdistav pool. Ainukesena oli teadlikult jäetud infosulgu süüdistatav ja tema kaitsjad, kes pidid ootama, kuni süüdistusakt järgmisel päeval nendeni jõuab.

Võib-olla ei olekski neis kahes näites midagi erakordset, kui meie ametkondadel oleks väärikust oma vigu tunnistada ja vabandada. Nii on riik korduvalt kuritarvitanud avalikku usaldust, kuid keeldunud võtma vastutust, kui hiljem selgub, et eksis. Võimetus oma vigu tunnistada võib meid viia kafkaliku protsessini. Ja varem, kui me seda karta oskame.

Kas õigusriigi kriis?

Nagu eeltoodud näidetest paistab, on majanduskriisi ületamiseks ohverdatud õiguspõhimõtteid nagu õigusselgus ja õiguspärane ootus. Kas võime seetõttu lisaks majanduskriisile rääkida ka õigusriigi kriisist? Kindlasti mitte, sest eraldi võetuna ei tekita ükski eespool toodud näide ärevust. Kuid mosaiigi kildudest tervikpilti luues võib märgata, kuidas me kaugeneme sammhaaval õigusriiklikest väärtustest.

Seetõttu pole ka imestada, miks Eesti ettevõtluskeskkond muutub investoritele vähem sõbralikuks ja veetlevaks. Erinevad riikide konkurentsivõimet kajastavad edetabelid näitavad Eestile jätkuvalt langustrendi.(5) Kolme aastaga on Eesti konkurentsivõime edetabelis kukkunud 26. kohalt 35. Võrreldes konkurentsivõime ja demokraatia edetabelit(6), selgub, et esineb põhjuslik seos õigusriiklike põhimõtete järgimise ja konkurentsivõime vahel. Järelikult ei ole võimalik halbade seadustega luua head ettevõtluskeskkonda. Me usume, et masu selja taha jättes on Eestil võimalus Euroopas silma paista innovaatiliste ja ettevõtjasõbralike lahendustega.

1   RKTsKo otsus nr 3-2-1-122-09

2   http://www.doingbusiness.org/documents/FullReport/2010/Paying-Taxes-2010.pdf

3   RKPsJVK otsus nr 3-4-1-25-09

4   Detailsemalt vt http://www.ap3.ee/blog/2009/12/16/Kohtusse_poordumise_oigus_ei_tohiks_
soltuda_rahakoti_suurusest

5   http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/Global%20Competitiveness%20Report/index.htm

6   http://graphics.eiu.com/PDF/Democracy%20Index%202008.pdf

lehe algusse